L’articolo 143 incrementa il fondo per il sostegno ai comuni in deficit strutturale di 100 milioni di euro per il 2021 e 50 milioni per il 2022 e dispone in ordine ai criteri per il riparto di tali risorse. Il citato art.53, comma 1, del decreto-legge, n. 104 del 2020 ha istituito detto fondo al fine di favorire il risanamento finanziario dei comuni che presentano un deficit strutturale, derivante non da “patologie organizzative”, bensì dalle caratteristiche socio economiche della collettività e del territorio. Il Fondo ha, a legislazione vigente, una dotazione annuale pari a 100 milioni di euro per il 2020 e 50 milioni per il 2021 e il 2022, che l’articolo in esame, come detto, incrementa. Si segnala che il decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, dell’11 novembre 2020, previo parere favorevole della Conferenza Stato-città, ha ripartito le risorse del fondo per il sostegno ai comuni in deficit strutturale già stanziate con il DL n.104 per il triennio 2020-2022. I comuni beneficiari, con i relativi importi, sono indicati nell’allegato A al medesimo decreto, in una tabella che si riporta a seguire. Comuni beneficiari del fondo per gli enti in difficoltà finanziarie imputabili alle condizioni socio economiche dei territori. Si ricorda che il fondo è stato introdotto – come recita la stessa fonte legislativa – “[i]n attuazione della sentenza della Corte costituzionale n.115 del 2020”. La sentenza, peraltro richiamata anche mela relazione illustrativa al presente disegno di legge, chiarisce, in un obiter dictum, che le misure statali di risanamento finanziario in favore degli enti territoriali possono giustificarsi in presenza di deficit strutturale, imputabile alle caratteristiche socio-economiche della collettività e del territorio, e non a patologie organizzative, come nel caso di inefficienze amministrative legate alla riscossione dei tributi. L’articolo in commento, che si compone di tre commi, nel rifinanziare detto fondo, introduce alcune novità volte ad ampliare la platea degli enti potenzialmente interessati alla misura, rispetto a quanto disciplinato dal richiamato art.53, comma 1, del DL n.104. Nel prosieguo della trattazione si evidenzieranno le differenze rispetto a quanto disposto da detto decreto-legge. Il fondo assicura, nello specifico, risorse in favore dei comuni (che presentino determinate criticità strutturali, su cui si dirà oltre) che si possono, per finalità illustrative, raggruppare in due distinte categorie. La prima, la seguente, è già prevista nel più volte citato art.53, comma 1. Essa si compone dei comuni che i) hanno deliberato la procedura di equilibrio finanziario di cui all’art.243-bis del TUEL ii) e il cui piano di riequilibrio risulti, alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, approvato e in corso di attuazione, “anche se in attesa di rimodulazione a seguito di pronunce della Corte dei conti e della Corte costituzionale”. In proposito, si rammenta che ai sensi dell’art.243-bis gli enti locali che presentano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario possono ricorrere alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ivi prevista. La deliberazione di approvazione della procedura è trasmessa alla competente sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell’interno. L’avvio di procedura sospende, fra l’altro, le procedure esecutive intraprese nei confronti dell’ente fino alla data di approvazione o di diniego di approvazione del piano di riequilibrio pluriennale. Il piano di riequilibrio ha una durata compresa tra quattro e venti anni, che è determinata sulla base della gravità dello squilibrio, dato dal rapporto fra passività da ripianare e impegni di cui al titolo I della spesa del rendiconto dell’anno precedente. La durata massima del piano è individuata, per determinati valori di detto rapporto, da una specifica tabella; Nella disposizione in esame rientrano i comuni che, dopo essersi visti approvare un piano di rientro secondo le normative all’epoca vigenti, hanno proceduto alla relativa rimodulazione o riformulazione ai sensi di successive disposizioni legislative, le quali sono state oggetto di censure da parte della Corte costituzionale, su ricorso della Corte dei conti. In sintesi, taluni enti locali, con l’obiettivo di evitare le procedure di dissesto nonostante le gravi difficoltà finanziarie in cui versavano, hanno fatto inizialmente ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (ai sensi dell’art. 243-bis del TUEL). A tal fine hanno deliberato un piano che contemplava il rientro decennale dal disavanzo, approvato dalla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti (ai sensi dell’art.243-quater). Successivamente l’art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, ha consentito agli enti locali in predissesto di riformulare o rimodulare i piani di riequilibrio finanziario pluriennale, con restituzione delle anticipazioni di liquidità su un arco temporale di trent’anni (e non più di dieci anni). Tale disposizione, sulla base della quale gli enti che hanno ritenuto conveniente la riformulazione o la rimodulazione del piano di riequilibrio hanno attivato le procedure di approvazione, è stata dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale (sent. n.18 del 2019), che ha rilevato, fra l’altro, che «[l]a tendenza a perpetuare il deficit strutturale nel tempo, attraverso uno stillicidio normativo di rinvii, finisce per paralizzare qualsiasi ragionevole progetto di risanamento, in tal modo entrando in collisione sia con il principio di equità intragenerazionale che intergenerazionale». A seguito della citata sent. n. 18 del 2019, l’art. 38, comma 2-bis, del DL 34 del 2019 ha autorizzato gli enti locali che avevano proposto la rimodulazione/riformulazione del piano di riequilibrio ai sensi del già citato comma 714 dell’art. 1 della legge n. 208/2015 (v. supra) di riproporre il piano, al fine di adeguarlo alla normativa vigente. Tale facoltà è consentita agli enti che hanno proceduto in tal senso entro il 14 febbraio 2019 (che corrisponde alla data di deposito della sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 2019), anche nel caso in cui il piano non fosse stato ancora approvato dalla competente sezione regionale della Corte dei conti ovvero fosse inciso da provvedimenti conformativi alla predetta sentenza della sezione regionale competente. Successivamente è intervenuta la sentenza n.115 del 2020 (si veda in proposito la relativa scheda di approfondimento in calce alla presente scheda di lettura), che ha vagliato la legittimità della nuova disciplina, salvando la durata ventennale del piano ma censurando una disposizione (art. 38, comma 2-ter) di cui gli enti locali (nonché le Sezioni regionali della Corte dei conti) dovranno tener conto nell’ambito della gestione del piano pluriennale. La seconda categoria di beneficiari, non prevista dall’art.53, comma 1, del DL n.104/2020, include i comuni il cui piano di riequilibrio, alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, risulti in attesa della delibera della sezione regionale della Corte dei conti sull’approvazione o sul diniego del piano stesso. La disposizione estende il novero dei comuni beneficiari anche a coloro che hanno (solo) approvato la delibera di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, deliberato un piano di riequilibrio finanziario e trasmesso quest’ultimo alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti (che è tenuta a delibera sull’approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio, entro 30 giorni dalla ricezione del medesimo piano (art.243-quater, comma 3, del TUEL). La disposizione parrebbe dunque consentire l’accesso al riparto del fondo anche ai comuni che, non hanno ancora approvato il piano di rientro, a condizione che la trasmissione dello stesso alla Corte dei conti sia effettuata entro la data di entrata in vigore della legge di bilancio per il 2021. Il comma 2 demanda ad un decreto del Ministro dell’interno la fissazione dei criteri e delle modalità di riparto del fondo per gli esercizi 2021 e 2022 (si intende limitatamente alle risorse allocate con il presente articolo), tra i comuni che hanno deliberato il piano di riequilibrio pluriennale. Detto provvedimento è emanato, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. Tale procedura è la medesima prevista dal citato art.53, comma 2, del DL n.104. Con specifico riferimento al parere da parte della Conferenza Stato-città inteso a soddisfare il principio di leale collaborazione fra Stato ed enti locali, si segnala che la Commissione affari costituzionali del Senato e la Commissione parlamentare per le questioni regionali, nei rispettivi pareri resi sul presente decreto-legge nel corso dell’esame in prima lettura del DL n.104/2020, hanno approvato specifiche osservazioni dirette a rafforzare il coinvolgimento degli enti locali proponendo, rispettivamente, il ricorso all’accordo e all’intesa in sede di Conferenza Stato-città e autonomie locali. Il decreto dovrà disporre affinché le risorse siano destinate ai comuni che presentino criticità strutturali sulla base dei seguenti indicatori: Indice di vulnerabilità sociale e materiale (IVSM). Occorre che detto indice (nel valore più recente disponibile) sia superiore al valore medio nazionale (all’art.53, comma 1, del DL n.104 del 2020 si prevedeva invece un valore dell’indice superiore a 100). L’IVSM è calcolato dall’ISTAT sulla base di indicatori elementari che descrivono le principali dimensioni “materiali” e “sociali” della vulnerabilità dei comuni italiani. Capacità fiscale pro capite (CF). Tale indicatore deve essere inferiore a 495 (soglia significamene superiore rispetto a quella prevista dall’art.53 del decreto-legge n104, comma 1, pari a 395). Detta CF è determinata con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 30 ottobre 2018 “Adozione della stima della capacità fiscale per singolo comune delle regioni a statuto ordinario” (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 267 del 16 novembre 2018). Il citato DM è stato adottato ai sensi dell’articolo 43, comma 5-quater, primo periodo, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133. Nell’Allegato A al medesimo DM si rinviene la stima della capacità fiscale (CF) per ciascuno dei 6605 comuni delle regioni a statuto ordinario (calcolata sulla base dei dati del 2018) sulla base della metodologia illustrata nella nota tecnica contenuta nell’allegato B al decreto. Sulla base di quanto chiarito in tale ultimo documento, la stima della CF si basa sul gettito dell’IMU e della TASI (standardizzato con criteri specifici per ciascuna categoria di immobili), che rappresenta il 47% della CF complessiva; sul cd tax gap dell’IMU e della TASI per i soli fabbricati diversi dall’abitazione principale (calcolato sulla base della differenza tra il gettito catastale ad aliquota standard, che costituisce un gettito teorico, e il gettito effettivo standardizzato); sul gettito dell’addizionale comunale IRPEF standardizzato sulla base dei redditi imponibili per l’anno 2016, desumibili dalle dichiarazioni Unico-Persone fisiche presentate nel 2017; sulla Capacità fiscale relativa al servizio di raccolta e smaltimento rifiuti che risulta derivata dalla nuova stima dei fabbisogni standard (servizio rifiuti); sulla stima econometrica della capacità fiscale residuale. Fermo restando che le stime sulle capacità fiscali riguardano i singoli comuni e che all’interno della medesima regione si collocano comuni con indici di CF talvolta molto diversificati fra loro (cioè con elevata varianza rispetto al valore medio), si segnala che i valori aggregati per regioni restituiscono un quadro in cui emerge che le regioni composte da comuni che in media hanno un indice inferiore a quello previsto nella presente disposizione (pari a 495) sono le seguenti: Abruzzo (con CF pari a 474), Lazio (420), Marche (406), Umbria (457) e Veneto (481), che si aggiungono alle seguenti regioni che presentano un valore della CF pro capite inferiore alla soglia (pari a 395) che era stata prevista con l’art.53 del decreto-legge n104, comma 1: Basilicata (con CF pari a 268), Calabria (253), Campania (320), Molise (327), Puglia (354). Ai fini del riparto si tiene altresì conto: i) dell’importo pro capite della quota di debito oggetto del piano pluriennale di rientro, sulla base della popolazione residente al 1 gennaio 2020; ii) del peso della quota da ripianare sulle entrate correnti; iii) della circostanza che gli enti con popolazione superiore a 200.000 abitanti “sono considerati come enti di 200.000 abitanti”. La disposizione replica quanto disposto all’art.53, comma 2, del DL n.104/2020. Il comma 3 esclude che gli enti che hanno già beneficiato delle risorse del Fondo (si veda la tabella allegata al citato DM 11 novembre 2020, riportata nella presente scheda di lettura, v. supra) possano ulteriormente avvantaggiarsi delle risorse stanziate con l’articolo in comento.
- La sentenza della Corte costituzionale n.115 del 2020 sui piani di riequilibrio degli enti locali
La Corte costituzionale, con la sent. n. 115, è stata chiamata a vagliare la costituzionalità di alcune disposizioni contenute all’articolo 38 del decreto-legge n. 34 del 2019, convertito, con modificazioni, nella legge n. 58/2019 che hanno consentito agli enti in predissesto di riproporre, a determinate condizioni, il piano finanziario di riequilibrio pluriennale. In sintesi, la Corte: i) dichiara l’illegittimità costituzionale del comma 2-ter del citato articolo ai sensi del quale la riproposizione del piano di riequilibrio da parte degli enti locali (effettuato per adeguarlo alla disciplina legislativa vigente alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 2019) deve contenere il ricalcolo complessivo del disavanzo già oggetto del piano modificato, “ferma restando la disciplina prevista per gli altri disavanzi”. In proposito, la Corte afferma che la disposizione introduce un «meccanismo di manipolazione del deficit che consente [..] di sottostimare, attraverso la strumentale tenuta di più disavanzi, l’accantonamento annuale finalizzato al risanamento e, conseguentemente, di peggiorare, anziché migliorare, nel tempo del preteso riequilibrio, il risultato di amministrazione» (Considerando in diritto n. 7, sesto capoverso); ii) dichiara l’infondatezza delle ulteriori censure, fra cui quella relativa alla durata ventennale del piano; iii) con riferimento agli effetti della sentenza e all’impatto sugli enti locali della declaratoria di illegittimità del comma 2-ter, afferma che la «normativa di risulta [..] è immediatamente applicabile anche in assenza di ulteriori interventi legislativi» (Considerando in diritto n. 9, primo capoverso). Con riguardo alla situazione determinatasi nell’arco temporale compreso tra il momento dell’approvazione del piano decennale e la presente declaratoria di incostituzionalità, in cui si sono svolte gestioni di bilancio fondate sulla norma vigente, ancorché illegittima, ciascun ente locale dovrà procedere al necessario risanamento, sulla base della normativa di risulta, secondo il principio di gradualità, al fine di non compromettere il perseguimento dle livello essenziale delle prestazioni sociali; iv) rivolge un monito al legislatore, in ordine alle potenziali conseguenze negative di norme che consentono di derogare al principio di equilibrio di bilancio e di non tener conto dell’esigenza che eventuali squilibri, di regola, andrebbero assorbiti nel corso del medesimo mandato amministrativo in cui si è generato il disavanzo. Nel richiamare quanto già affermato nella sent. n.18 del 2019 circa l’intrinseca pericolosità di «soluzioni che trasformino il rientro dal deficit e dal debito in una deroga permanente e progressiva al principio dell’equilibrio del bilancio» rileva che «[l]a tendenza a perpetuare il deficit strutturale nel tempo, attraverso uno stillicidio normativo di rinvii, finisce per paralizzare qualsiasi ragionevole progetto di risanamento» e che «[d]i fronte all’impossibilità di risanare strutturalmente l’ente in disavanzo, la procedura del predissesto non può essere procrastinata in modo irragionevole, dovendosi necessariamente porre una cesura con il passato così da consentire ai nuovi amministratori di svolgere il loro mandato senza gravose “eredità”. Diverse soluzioni possono essere adottate per assicurare tale discontinuità, e siffatte scelte spettano, ovviamente, al legislatore» (sentenza n. 18 del 2019, Considerando in diritto n. 10). v) inoltre, ed è questa la parte della decisione che maggiormente rileva ai fini dell’articolo 53 in esame, sottolinea come l’intervento statale di risanamento degli enti locali dovrebbe essere diretto a compensare gli squilibri strutturali imputabili alle caratteristiche socio-economiche del territorio e non ad introdurre misure che, attenuando il controllo sull’equilibrio finanziario, finiscono per favorire l’espansione del deficit. Invero tale principio, effettivamente richiamato nella sentenza in commento, è ancor più diffusamente sviluppato nella (precedente) sentenza n. 4 del 2020, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di disposizioni statali che hanno consentito agli enti destinatari delle anticipazioni di liquidità, finalizzate ai pagamenti dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni, di utilizzare la relativa quota accantonata nel risultato di amministrazione. In quell’occasione la Corte afferma che solo in presenza di «insufficienza strutturale del gettito fiscale ad assicurare i servizi essenziali» imputabile «alle caratteristiche socio-economiche della collettività e del territorio», si impone il dovere dello Stato di attuare gli strumenti a tal fine previsti dall’articolo 119, terzo, quarto e quinto comma. Dovere che non può invece estendersi ai casi in cui i deficit degli enti territoriali derivino da inefficienze amministrative, quali in particolare l’incapacità di riscuotere i tributi. In tal caso, sono piuttosto da evitare interventi estemporanei che hanno l’effetto di determinare un incremento della capacità di spesa dell’ente, senza che sia al contempo individuabile un’effettiva copertura giuridica. Occorre evitare l’adozione di ogni misura che «migliora in modo solo apparente il risultato di amministrazione, così esonerando l’ente locale dalle necessarie operazioni di rientro dal deficit, che non saranno parametrate sul disavanzo effettivo [..] Ciò pregiudica ulteriormente, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, primo periodo, Cost., l’equilibrio strutturale dell’ente locale in questione, in quanto alla situazione deficitaria precedente si aggiunge quella derivante dall’impiego indebito dell’anticipazione».
Fonte: Servizio Studi Senato della Repubblica – dossier 20/11/2020
