L’articolo 144 definisce nuove modalità di finanziamento delle province e delle città metropolitane delle regioni a statuto ordinario a decorrere dal 2022. In particolare, si prevede l’istituzione di due fondi unici nei quali fare confluire i contributi e i fondi di parte corrente dei suddetti enti, da ripartire tenendo progressivamente conto della differenza tra i fabbisogni standard e le capacità fiscali, con finalità di perequazione delle risorse. In particolare, il comma 1 dispone che, a partire dall’anno 2022, i contributi e i fondi di parte corrente, attualmente attribuiti alle province e alle città metropolitane delle regioni a statuto ordinario, vengano fatti confluire in due specifici fondi da ripartire. La Relazione tecnica precisa che l’operazione è finanziariamente neutrale per le province/città metropolitane, in quanto attuata fermo restando l’importo complessivo dei fondi, che resta invariato. Relativamente alle modalità di riparto, si introduce un meccanismo di perequazione delle risorse, stabilendo che i nuovi fondi saranno ripartiti sulla base dell’istruttoria condotta dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, tenendo progressivamente conto della differenza tra i fabbisogni standard e le capacità fiscali. Il riparto è operato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno, previa intesa in Conferenza Stato-città ed autonomie locali, da emanare entro il 30 settembre di ciascun anno precedente a quello di riferimento. Si rammenta che in base alla disciplina vigente, le risorse per le province e le città metropolitane ricomprese nelle regioni a statuto ordinario sono iscritte nel Fondo sperimentale di riequilibrio provinciale. Ai fini della ricognizione delle risorse da ripartire e da attribuire, è previsto un decreto annuale del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze. Il Fondo è ripartito secondo i criteri adottati con decreto del Ministro dell’interno 4 maggio 2012:
a) il 50% in proporzione al valore della spettanza figurativa dei trasferimenti fiscalizzati di ciascuna provincia;
b) il 38% in proporzione al gettito della soppressa addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica, negli importi quantificati per ciascuna provincia nel documento approvato in sede di Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale in data 22 febbraio 2012;
c) il 5% in relazione alla popolazione residente;
d) il 7% in relazione all’estensione del territorio provinciale.
Nel bilancio di previsione per il 2020, il Fondo di riequilibrio provinciale (iscritti al cap. 1352/Interno) presenta una dotazione di 126,5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2020, 2021 e 2022. Per l’anno 2020 il Fondo è stato ripartito con il D.M. Interno 9 aprile 2020. Sulla dotazione del Fondo è recentemente intervenuto l’art. 108 del D.L. n. 34/2020 (decreto Rilancio) il quale, nel confermare la disciplina vigente del Fondo “sino alla revisione del sistema di finanziamento delle Province e delle Città metropolitane”, ne ha rideterminato l’importo per l’anno 2020 in 184,8 milioni di euro, in aumento di circa 58,3 milioni rispetto alla vigente dotazione di bilancio, in relazione alle esigenze connesse all’emergenza sanitaria. I trasferimenti erariali spettanti alle province delle regioni a Statuto speciale non sono invece stati oggetto di fiscalizzazione, in attesa delle norme attuative previste dai rispettivi statuti delle Regioni stesse. Diversamente da quanto avvenuto per Friuli-Venezia Giulia, Valle d’Aosta e Province autonome di Trento e di Bolzano, per la Regione Siciliana e la Regione Sardegna non sono intervenute le norme di attuazione dello statuto speciale che avrebbero consentito di provvedere alla finanza locale con risorse del proprio bilancio. In tali Regioni, benché siano titolari della competenza esclusiva in materia di enti locali, la finanza locale è dunque ancora tutta a carico dello Stato. Si rammenta che, secondo le risultanze contenute nel documento approvato in sede di Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale nella seduta del 22 febbraio 2012, il D.P.C.M. 12 aprile 2012 ha quantificato i trasferimenti statali non fiscalizzati per il 2012, nell’importo di 13,4 milioni.
- Il Fondo sperimentale di riequilibrio per le province
Il Fondo sperimentale di riequilibrio per le province delle regioni a statuto ordinario è stato istituito dall’articolo 21 del D.Lgs. 6 maggio 2011, n. 68, in attuazione della legge delega sul federalismo fiscale, per realizzare in forma progressiva e territorialmente equilibrata l’attuazione dell’autonomia di entrata delle province. Il Fondo, operante dal 2012, è alimentato dal gettito della compartecipazione provinciale all’IRPEF, la cui aliquota è determinata in misura tale da compensare la soppressione dei trasferimenti erariali ed il venir meno delle entrate legate all’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica, anch’essa soppressa dall’anno 2012. La soppressione dei trasferimenti erariali delle province è stata attuata nel 2012, con il D.P.C.M. 12 aprile 2012, nell’importo di 1.039,9 milioni (secondo le risultanze contenute nel documento approvato in sede di Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale nella seduta del 22 febbraio 2012). Il Fondo sperimentale di riequilibrio delle province, è stato conseguentemente determinato nel medesimo importo di 1.039,9 milioni di euro (con il D.M. Interno 4 maggio 2012). Nel corso degli anni l’entità del fondo è stata via via confermata, e rideterminata, a decorrere dal 2014, in 1.046,9 milioni. Rispetto a tale dotazione, le risorse effettivamente disponibili in bilancio del Fondo (iscritto sul cap. 1352/Interno) sono state via via ridotte nel corso degli anni, ad opera di diversi provvedimenti normativi che hanno disposto il taglio dei trasferimenti in favore delle province al fine di garantire il concorso di tali enti al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. I tagli disposti a valere sul Fondo sperimentale di riequilibrio, ne hanno in sostanza azzerato la dotazione, inficiandone, di fatto, la finalità programmatoria e di riequilibrio ad esso assegnata dal legislatore. Come già sopra ricordato, nel bilancio di previsione per il 2020, il Fondo di riequilibrio provinciale presenta una dotazione di appena 126,5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2020, 2021 e 2022. In merito alla riduzione delle risorse a disposizione del comparto provinciale si è più volte espressa la Corte dei conti. Analizzando i dati relativi alla ripartizione annuale del Fondo sperimentale di riequilibrio, che mostrano l’incidenza dei recuperi e delle riduzioni operate in forza delle disposizioni di finanza pubblica ed il significativo disallineamento tra le somme astrattamente spettanti a titolo di Fondo sperimentale, quelle effettivamente assegnate e quelle, addirittura, oggetto di recupero (annualmente esposte nella tabella in appendice ai decreti di riparto) – si vede come le risorse da Fondo sperimentale di riequilibrio rappresentino ormai, un’entrata solo nominale (in merito, si veda, l’ultimo D.M. 9 aprile 2020 di ripartizione del Fondo sperimentale di riequilibrio per le città metropolitane e le province ricomprese nelle regioni a statuto ordinario per l’anno 2020). Le ingenti misure di riduzione della spesa imposte a province e città metropolitane hanno determinato il fenomeno dei c.d. “trasferimenti negativi”, che si concretizzano in un obbligo forzoso di rimborso a carico degli enti locali. Il risultato dell’applicazione di queste norme ha, cioè, progressivamente invertito il flusso dei trasferimenti dallo Stato verso le Province; per la quasi totalità di Province e Città metropolitane il saldo algebrico si conclude con una posizione debitoria nei confronti Stato che gli enti devono liquidare attraverso versamenti diretti o attraverso prelievi a cura dell’Agenzia delle entrate. Ai fini dell’assegnazione dei contributi, il comma 2 stabilisce che, dall’anno 2022, il contributo spettante a ciascuna provincia e città metropolitana, a valere sui predetti due nuovi fondi di cui al comma 1, è versato dal Ministero dell’interno all’entrata del bilancio dello Stato a titolo di parziale concorso alla finanza pubblica da parte dei medesimi enti, di cui all’articolo 1, comma 418, della legge 23 dicembre 2014, n. 190. Si rammenta che la richiamata norma impone alle province/Città metropolitane, a titolo di contributo alla finanza pubblica, risparmi di spesa corrente nell’importo di 3 miliardi di euro a decorrere dal 2017, da versare ad apposito capitolo del bilancio dello Stato. Dal punto di vista contabile, la norma dispone che ciascun ente beneficiario accerta in entrata la somma relativa al contributo attribuito e impegna in spesa il richiamato concorso alla finanza pubblica, al lordo dell’importo del contributo stesso, provvedendo, per la quota riferita al contributo attribuito, all’emissione di mandati versati in quietanza di entrata. Nel caso in cui il contributo di cui al comma 2 ecceda il concorso alla finanza pubblica, di cui al predetto articolo 1, comma 418, della legge n. 190 del 2014, il Ministero dell’interno provvede al trasferimento della parte eccedente all’ente interessato (comma 3). Secondo quanto affermato nella Relazione illustrativa, la procedura contabile descritta dalla norma consente di regolare le modalità con le quali il contributo di spettanza di ciascun ente a valere sui nuovi fondi unici è finalizzato a compensare il contributo alla finanza pubblica di cui al comma 418 dell’articolo 1 della legge n. 190/2014 e, conseguentemente, a dare corretta rappresentazione di tale previsione in bilancio. Le ingenti misure di riduzione della spesa, imposte a province e città metropolitane a partire dal 2010 per assicurare il concorso di tali enti al risanamento dei conti pubblici in nome del principio del coordinamento della finanza pubblica, nonché la riforma effettuata con la legge 56/2014 che ha ridefinito le funzioni e il ruolo delle province stesse, hanno inciso profondamente sugli assetti finanziari di tali enti. Il concorso delle amministrazioni provinciali al risanamento dei conti pubblici, è stato, negli anni, assicurato sia attraverso misure di riduzione delle risorse finanziarie attribuite (a valere sul Fondo sperimentale di riequilibrio o sui trasferimenti erariali per gli enti della Regione Siciliana e della Regione Sardegna) sia mediante la richiesta di risparmi di spesa corrente da versare al bilancio dello Stato. Il concorso più rilevante è quello richiesto dall’art. 1, comma 418, legge n. 190/2014, che (anche in considerazione delle misure di riordino delle funzioni introdotte dalla citata legge n. 56/2014) impone alle province/Città metropolitane risparmi di spesa corrente nell’importo di 1 miliardo di euro per il 2015, di 2 miliardi per il 2016 e di 3 miliardi a decorrere dal 2017, da versare ad apposito capitolo del bilancio dello Stato. A seguito delle conseguenti difficoltà economico-finanziarie del comparto, dal 2016 sono state attivate misure straordinarie a favore di Province e Città metropolitane, sia di carattere finanziario, con l’autorizzazione di diversi contributi a sostegno della spesa per l’esercizio delle funzioni fondamentali, sia di tipo contabile, quali, in particolare, la possibilità di approvare il solo bilancio annuale (anziché quello triennale), la possibilità di rinegoziare i mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti e la possibilità di utilizzare gli avanzi di amministrazione (liberi, destinati e perfino vincolati) per il raggiungimento degli equilibri, l’ampliamento da tre a cinque dodicesimi delle entrate correnti del limite massimo di ricorso, da parte degli enti locali, ad anticipazioni di tesoreria. Diversi sono stati i contributi riconosciuti in favore delle province e delle città metropolitane (principalmente per l’esercizio delle funzioni fondamentali e in materia di strade e scuole) al fine di riassorbire parte del concorso alla finanza pubblica. Alcuni di questi contributi, infatti, sono versati direttamente dal Ministero dell’interno all’entrata del bilancio dello Stato, a titolo di parziale concorso alla finanza pubblica da parte dei medesimi enti. Soltanto nel caso in cui i suddetti contributi eccedano il concorso alla finanza pubblica, il Ministero dell’interno provvede al trasferimento della parte eccedente all’ente interessato. Si ricorda infine, che anche in considerazione della mancata attuazione del quadro di riforma complessiva prevista dalla legge 56/2014 che ha ridefinito le funzioni e il ruolo delle province stesse, l’articolo 1, comma 2-ter, del D.L. n. 91/2018 ha disposto l’istituzione di un Tavolo tecnico-politico, si è insediato il 20 dicembre 2018 presso la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, per l’avvio di un percorso di revisione della disciplina di province e città metropolitane.
Fonte: Servizio Studi Senato della Repubblica – dossier 20/11/2020
