L’articolo 147 reca, al comma 1, l’incremento della dotazione del fondo di solidarietà comunale. Le risorse aggiuntive sono destinate a finanziare lo sviluppo dei servizi sociali comunali svolti in forma singola o associata dai comuni delle regioni a statuto ordinario e a incrementare il numero di posti disponibili negli asili nido dei comuni delle regioni a statuto ordinario e delle regioni Sicilia e Sardegna, con particolare attenzione ai comuni nei quali i predetti servizi denotano maggiori carenze. Il comma 2 è volto ad apportare le conseguenti modifiche alle disposizioni vigenti che disciplinano il riparto del Fondo, per potervi ricondurre i meccanismi di assegnazione delle maggiori risorse per servizi sociali e asili nido spettanti a ciascun ente. I commi 3 e 4 provvedono a ricondurre nell’ambito della disciplina del fondo di solidarietà comunale gli interventi normativi recati dalla precedente legge di bilancio per il 2020 che hanno inciso sulla dotazione del fondo di solidarietà comunale, rideterminandone, anche in considerazione del rifinanziamento di cui al comma 1, l’ammontare complessivo a decorrere dal 2021. Il Fondo di solidarietà comunale costituisce il fondo per il finanziamento dei comuni, alimentato con una quota del gettito IMU di spettanza dei comuni stessi. Esso è stato istituito dall’articolo 1, comma 380, della legge di stabilità per il 2013 (legge 228/2012) in ragione della nuova disciplina dell’imposta municipale propria (IMU), introdotta dalla legge medesima, che ha attribuito ai comuni l’intero gettito IMU, ad esclusione di quello derivante dagli immobili ad uso produttivo, che rimane destinato allo Stato. La dotazione annuale del Fondo, definita per legge, è in parte assicurata, come detto, attraverso una quota dell’imposta municipale propria (IMU), di spettanza dei comuni, che in esso confluisce annualmente. In particolare, l’alimentazione del fondo deriva dalla trattenuta del 22,43 per cento del gettito IMU standard che Agenzia delle Entrate effettua per ogni comune. Con la legge di bilancio per il 2017 (art. 1, commi 446-452, legge n. 232/2016) si è arrivati ad una disciplina a regime del Fondo di solidarietà comunale che fissa:
– la dotazione annuale del Fondo (comma 448), fermo restando la quota parte dell’IIMU di spettanza dei comuni che in esso confluisce annualmente (quantificata in 2.768,8 milioni. Tale dotazione – originariamente fissata in 6.197,2 milioni di euro a decorrere dal 2017 – è stata ridefinita in 6.213,7 milioni a decorrere dal 2020 dall’art. 57, comma 1-bis, del D.L. n. 124/2019.);
– i criteri di ripartizione del Fondo medesimo (comma 449), distinguendo tra la componente ristorativa e la quota c.d. tradizionale del Fondo, da distribuire, in parte, sulla base di criteri di tipo compensativo rispetto all’allocazione storica delle risorse ed in parte secondo logiche di tipo perequativo;
– al 31 ottobre dell’anno precedente a quello di riferimento l’emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di ripartizione del Fondo, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno, previo accordo da sancire in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali entro il 15 ottobre. Per l’adozione del suddetto decreto di ripartizione del Fondo è richiesto, a partire dal 2020, il previo parere tecnico della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, come previsto dall’articolo 57-quinquies, comma 2, del D.L. n. 124 del 2019.
In particolare, il comma 1 reca un incremento della dotazione annuale del Fondo di solidarietà comunale di complessivi 215,9 milioni di euro per l’anno 2021, 354,9 milioni per l’anno 2022, 499,9 milioni per l’anno 2023, 545,9 milioni per l’anno 2024, 640,9 milioni per l’anno 2025, 742,9 milioni per l’anno 2026, 501,9 milioni per l’anno 2027, 559,9 milioni per l’anno 2028, 618,9 milioni per l’anno 2029 e di 650,9 milioni a decorrere dall’anno 2030, rispetto alla dotazione di 6.213,7 milioni prevista a legislazione vigente. L’incremento di risorse è destinato:
– allo sviluppo dei servizi sociali, svolti in forma singola o associata dai comuni delle regioni a statuto ordinario, nella misura di 215,9 milioni di euro per l’anno 2021, 254,9 milioni per l’anno 2022, 299,9 milioni per l’anno 2023, 345,9 milioni per l’anno 2024, 390,9 milioni per l’anno 2025, 442,9 milioni per il 2026, 501,9 milioni per il 2027, 559,9 milioni per il 2028, 618,9 milioni per il 2029 e 650,9 milioni a decorrered al 2030;
– il potenziamento degli asilo nido dei comuni, nella misura di 100 milioni di euro per l’anno 2022, 150 milioni di euro per l’anno 2023, 200 milioni di euro per l’anno 2024, 250 milioni di euro per l’anno 2025 e 300 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2026.
Il comma 2 integra la disciplina del riparto del Fondo di solidarietà comunale, contenuta al comma 449 della legge n. 232/2016, al fine di ricomprendervi i criteri e le modalità di riparto delle quote incrementali del Fondo stanziate dal precedente comma 1, destinate ai servizi sociali e la potenziamento degli asili nido. In particolare – mediante l’inserimento delle lettere d-quinquies), d-sexies) e d-septies) nel comma 449 – si prevede che:
– i contributi per lo sviluppo dei servizi sociali svolti dai comuni delle RSO, negli importi sopra indicati, sono ripartiti in proporzione del rispettivo coefficiente di riparto del fabbisogno standard calcolato per la funzione “Servizi sociali” ed approvato dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Gli obiettivi di servizio e le modalità di monitoraggio, per definire il livello dei servizi offerti e l’utilizzo delle risorse da destinare al finanziamento e allo sviluppo dei servizi sociali, sono stabilite entro il 30 giugno 2021 e successivamente entro il 31 marzo dell’anno di riferimento con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sulla base di un’istruttoria tecnica condotta dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard con il supporto di esperti del settore, senza oneri per la finanza pubblica, e previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali. In caso di mancata intesa oltre il quindicesimo giorno dalla presentazione della proposta nella Conferenza, il decreto può essere comunque emanato. Le somme che, a seguito del monitoraggio, risultassero non destinate ad assicurare il livello dei servizi definiti sulla base degli obiettivi di servizio di cui al periodo precedente, sono recuperate a valere sul fondo di solidarietà comunale attribuito ai medesimi comuni o, in caso di insufficienza dello stesso, secondo le modalità di cui ai commi 128 e 129 dell’articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (lett. d-quinquies del comma 449);
– i contributi per il potenziamento degli asili nido nei comuni delle RSO e delle regioni Siciliana e Sardegna, negli importi sopra indicati, sono finalizzati ad incrementare l’ammontare dei posti disponili negli asili nido, equivalenti in termini di costo standard al servizio a tempo pieno, in proporzione alla popolazione con età compresa tra 0 e 2 anni nei comuni nei quali il predetto rapporto è inferiore ai LEP. Fino alla definizione dei LEP, o in assenza degli stessi, il livello di riferimento del rapporto è dato dalla media relativa alla fascia demografica del comune individuata dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard contestualmente all’approvazione dei fabbisogni standard per la funzione “Asili nido”.
– Tali contributi sono ripartiti su proposta della Commissione tecnica sui fabbisogni standard, tenendo conto, ove disponibili, dei fabbisogni standard per la funzione “Asili nido” approvati dalla stessa Commissione. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta della Commissione tecnica per i fabbisogni standard da adottare entro il 31 marzo 2022, sono altresì disciplinate le modalità di monitoraggio sull’utilizzo delle risorse assegnate (lett. d-sexies del comma 449);
– una quota pari a 1.077.000 euro a decorrere dall’anno 2021, è destinata alla compensazione del mancato recupero a carico del comune di Sappada – distaccato dalla Regione Veneto e aggregato alla Regione Friuli-Venezia Giulia, nell’ambito della Provincia di Udine, ai sensi della legge 5 dicembre 2017, n. 182 – delle somme di cui agli allegati 1 e 2 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7 marzo 2018 (lett. d-septies del comma 449).
Si tratta delle somme indicate nel D.P.C.M. 7 marzo 2018 di riparto del Fondo di solidarietà comunale per l’anno 2018, riferite al Comune di Sappada, relative alla quota di IMU trattenuta dall’Agenzia delle entrate per alimentare FSC 2018 (383.403,39 euro) e alla quota del Fondo spettante al comune dopo le operazioni di perequazione (-694.022,54 euro) che non sono state recuperate per gli effetti della legge n. 182/2017. Le somme dei suddetti contributi che a seguito del monitoraggio non risultano destinate ai servizi sociali o al potenziamento dei posti di asilo nido, sono recuperate a valere sul fondo di solidarietà comunale attribuito ai medesimi comuni o, in caso di insufficienza dello stesso, secondo le modalità di cui ai commi 128 e 129 dell’articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 22. Si rammenta che i citati commi 128 e 129 dell’articolo 1 della legge n. 228/2012 dispongono, a decorrere dal 1° gennaio 2013, il recupero integrale delle somme a qualsiasi titolo dovute dagli enti locali al Ministero dell’interno a valere su qualunque assegnazione finanziaria dovuta dal Ministero stesso (comma 128). In caso di incapienza, l’Agenzia delle entrate provvede al recupero delle somme dovute a valere sul gettito IMU per i comuni e dell’imposta RC auto per le province, salvo obbligo di versamento delle somme risultanti ulteriormente incapienti (comma 129). Infine, i commi 3 e 4 provvedono a ricondurre nell’ambito della disciplina vigente del fondo di solidarietà comunale gli interventi normativi recati dalla precedente legge di bilancio per il 2020 che hanno inciso sulla dotazione del fondo di solidarietà comunale (di cui ai commi 848 e 850 dell’articolo 1 della legge n. 160 del 2019), sopprimendo le disposizioni in questione e rideterminando l’ammontare complessivo del Fondo a decorrere dal 2021, anche in considerazione del rifinanziamento di cui al comma 1. A tal fine, il comma 3 reca l’abrogazione dei commi 848 e 850 dell’articolo 1 della legge n. 160 del 2019, che prevedono, rispettivamente: un incremento della dotazione del Fondo di solidarietà comunale di 100 milioni di euro nel 2020, 200 milioni di euro nel 2021, 300 milioni di euro nel 2022, 330 milioni di euro nel 2023 e 560 milioni di euro annui a decorrere dal 2024, che ha garantito ai comuni il progressivo reintegro delle risorse a suo tempo decurtate a titolo di concorso alla finanza pubblica ai sensi dell’art. 47 del D.L. n. 66/2014, concorso venuto meno a decorrere dal 2019 (comma 848, L. n. 160/2019). Si ricorda che l’art. 47 del D.L. n. 66/2014, successivamente integrato dall’art. 1, coma 451, della legge n. 190/2014, ha introdotto l’obbligo per i comuni di assicurare un contributo alla finanza pubblica negli anni dal 2014 al 2018, pari a 375,6 milioni per il 2014 e a 563,4 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2015 al 2018. Nel definire tale contributo, il comma 9 indicava espressamente le fonti di spesa poste in riduzione, con riferimento alle misure di razionalizzazione della spesa pubblica complessivamente disposte dal medesimo D.L. n. 66/2014 (spese per beni e servizi, per autovetture, per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa). Ai fini del complessivo recupero dei risparmi, è stato corrispondentemente ridotto il Fondo di solidarietà comunale. una riduzione della dotazione del Fondo di 14,171 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2020, a valere sulla “quota ristorativa” del Fondo di solidarietà comunale, relativa al minor ristoro dovuto ai comuni per il maggior gettito ad essi derivante dalla nuova IMU, in conseguenza dell’unificazione di tale imposta con la TASI, ai sensi commi da 738 a 783 della legge n. 160/2019 (comma 850, L. n. 160/2019). Il comma 4, infine, ridefinisce la dotazione annuale del Fondo di solidarietà comunale – intervenendo sul comma 448 dell’articolo 1 della legge n. 232/2016 – sulla base delle disposizioni recate dai commi da 1 a 3. Rispetto alla dotazione di 6.213,7 milioni a decorrere dal 2020, prevista a legislazione vigente, il comma 4 la ridetermina in 6.213.7 milioni per l’anno 2020, in 6.616,5 milioni per l’anno 2021, in 6.855,5 milioni per l’anno 2022, in 6.980,5 milioni per l’anno 2023, in 7.306,5 milioni per l’anno 2024, in 7.401,5 per l’anno 2025, in 7.503,5 milioni per l’anno 2026, in 7.562,5 milioni per l’anno 2027, in 7.620,5 milioni per l’anno 2028, in 7.679,5 per l’anno 2029 e in 7.711,5 milioni a decorrere dall’anno 2030. Come precisato dalla relazione illustrativa, tale dotazione ricomprende gli effetti del comma 1 nonché delle abrogate disposizioni di cui ai commi 848 e 850 della legge n. 160/2019, ferma restando la finalità originaria del contributo di cui al comma 848.
- Il finanziamento dei servizi sociali e asili nido
Tra le funzioni fondamentali dei Comuni è stata compresa la funzione sociale, che il D.Lgs n. 216 del 2010 ha scorporato in due ambiti trattati separatamente dal punto di vista metodologico:
• il settore sociale al netto del servizio di Asili nido (servizi sociali) che include una molteplicità di prestazioni rivolte al territorio comunale e che interessano diverse fasce di utenza tra cui i minori, i giovani, gli anziani, le famiglie, i disabili, le persone dipendenti da alcol o droghe, le persone con problemi di salute mentale, gli immigrati e i nomadi, nonché gli adulti con disagio socio-economico;
• il settore asili nido che comprende il servizio rivolto alla prima infanzia a favore dei bambini con età compresa tra zero e due anni. Preme qui ricordare che, oltre le risorse perequative inserite nel Fondo di solidarietà comunale ad opera dell’articolo 147 in esame, gli asili nido e i servizi sociali godono di altre importanti linee di finanziamento. Gli asili nidi, istituiti in Italia nel 1971 come “servizi sociali di interesse pubblico” (legge n. 1044 del 1971), sono stati finanziati in un primo tempo attraverso le risorse stanziate dalla legge finanziaria 2007 per un Piano per lo Sviluppo del Sistema Territoriale dei Servizi Socio-educativi per la prima infanzia. Il Piano si proponeva di costruire una rete integrata, estesa, qualificata e differenziata in tutto il territorio nazionale, relativa agli asili nido, ai servizi integrativi e ai servizi innovativi nei luoghi di lavoro, volta a promuovere il benessere e lo sviluppo sociale ed educativo dei bambini, il sostegno del ruolo genitoriale, la conciliazione dei tempi di lavoro e di cura tenendo conto della necessità di assicurare un adeguato livello di copertura della domanda dei servizi socio-educativi, stabilito nella misura media nazionale del 13% e, all’interno del sistema integrato di ciascuna Regione, in misura non inferiore al 6%. Successivamente, la riforma della “Buona scuola” (legge n. 107 del 2015) ha sottratto gli asili nido dall’ambito assistenziale e ha integrato i servizi educativi per l’infanzia (zero/tre anni) e le scuole dell’infanzia (tre/sei anni) in un unico “Sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a sei anni”, disciplinato dal D. Lgs. n. 65 del 2017 che ha istituito un Fondo dedicato nel quale confluiscono le risorse del Piano di azione pluriennale indirizzate a: a) interventi di nuove costruzioni, ristrutturazione, messa in sicurezza, risparmio energetico di edifici pubblici che accolgono scuole e servizi per l’infanzia; b) finanziamento di spese di gestione delle scuole e dei servizi educativi per l’infanzia, per abbassarne i costi per le famiglie e migliorarne l’offerta; c) interventi di formazione continua in servizio del personale educativo e docente e la promozione dei coordinamenti pedagogici territoriali. Il rapporto Nidi e servizi educativi per l’infanzia del giugno 2020, curato dal Dipartimento politiche per la famiglia e l’Istat, chiarisce come il tradizionale ruolo del nido d’infanzia come servizio assistenziale e di sostegno al lavoro femminile ha fatto sì che la diffusione dei servizi per la prima infanzia fosse guidata dal grado di sviluppo economico dei territori. Il risultato è una forte eterogeneità dell’offerta pubblica e privata sul territorio, dettagliatamente illustrata nel report, sulla quale si riflettono anche le scelte operate nel corso di decenni dalle amministrazioni regionali e comunali, che crea forti iniquità nelle opportunità di accesso a sfavore del Mezzogiorno. Nelle regioni meridionali i posti disponibili nei nidi e nei servizi integrativi pubblici e privati non raggiungono mediamente il 15% del potenziale bacino di utenza, costituito dai bambini fino a 3 anni di età, contro una media italiana del 24,7% (per la diffusione territoriale e i costi per l’utenza, si rinvia al Report Istat Offerta di asili nido e servizi integrativi per la prima infanzia | anno educativo 2018/2019occorre in premessa ricordare che ). La carenza di investimenti pubblici e di spese correnti da parte dei Comuni è spesso associata ad una scarsa diffusione anche dei servizi privati. Il rapporto sottolinea inoltre come i contributi statali introdotti con la legge n. 232 del 2016, erogati a partire dal 2017 (“bonus nido”), hanno dato un impulso positivo allo sviluppo del sistema, contribuendo probabilmente all’aumento della domanda e dei tassi di utilizzo dei servizi registrati negli anni più recenti. Per quanto riguarda i servizi sociali, occorre in premessa ricordare che l’assistenza sociale è realizzata attraverso un complesso di interventi nazionali, regionali e comunali, che rivestono le forme della prestazione economica e/o del servizio alla persona. A differenza di quanto avviene in campo sanitario, dove i Livelli essenziali di assistenza (LEA) indicano nel dettaglio le prestazioni erogate attraverso il Servizio sanitario nazionale, le politiche sociali sono interpretate diversamente a seconda della regione o perfino del comune di riferimento, anche perché le risorse per le politiche sociali provengono dal finanziamento plurimo dei tre livelli di governo (Stato, Regioni e Comuni), secondo dotazioni finanziarie presenti nei rispettivi bilanci. I servizi sociali vengono dunque sostenuti a livello nazionale attraverso le risorse che affluiscono nei fondi dedicati alle politiche sociali (qui un approfondimento sui fondi rivolti al sociale). Un loro specifico rafforzamento è stato previsto a partire dalla legge legge 33/2017 “Delega recante norme relative al contrasto della povertà, al riordino delle prestazioni e al sistema degli interventi e dei servizi sociali”, collegata alla legge di bilancio 2016, che ha istituito il Fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale (c.d. Fondo povertà) e delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi recanti l’introduzione di: una misura nazionale di contrasto alla povertà e dell’esclusione sociale e il rafforzamento del coordinamento degli interventi in materia di servizi sociali. Il D. Lgs. n. 147 del 2017, istitutivo del Reddito di inclusione, ha poi dedicato il Capo IV al rafforzamento del coordinamento degli interventi in materia di servizi sociali, inoltre all’interno del Fondo Povertà è stata prevista una ”Quota servizi” destinata al rafforzamento e alla programmazione degli interventi e dei servizi sociali indirizzati ai nuclei familiari beneficiari prima del Reddito di inclusione, poi del Reddito di cittadinanza Successivamente, il Piano per gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà ha inteso fornire indirizzi programmatici a livello nazionale per un rafforzamento dei servizi sociali. Inoltre, il Piano ha fornito le priorità per l’utilizzo delle risorse assegnate alla Quota servizi del Fondo povertà; priorità definite nella logica degli obiettivi di servizio, intesi come strumento per avviare il riconoscimento di livelli essenziali delle prestazioni a livello di servizi rivolti alla lotta alla povertà e all’inclusione, tenuto conto delle risorse disponibili. La pubblicazione Istat, La spesa dei Comuni per i servizi sociali, del febbraio 2020, valuta, nel 2017, la spesa dei Comuni per i servizi sociali, al netto del contributo degli utenti e del Servizio Sanitario Nazionale, a circa 7 miliardi 234 milioni di euro, corrispondenti allo 0,41% del Pil nazionale (dati provvisori). La spesa di cui beneficia mediamente un abitante in un anno è pari a 119 euro a livello nazionale, con differenze territoriali molto ampie. La spesa sociale del Sud rimane molto inferiore rispetto al resto dell’Italia: 58 euro contro valori che superano i 115 euro annui in tutte le altre ripartizioni, toccando il massimo nel Nord-est con 172 euro.
Fonte: Servizio Studi Senato della Repubblica – dossier 20/11/2020
