La qualità della regolazione nel campo delle commesse pubbliche (o public procurement) rappresenta il fondamento per un'efficace allocazione delle risorse e – in ultima analisi – per la competitività.
Il settore degli appalti pubblici compone, infatti, una parte rilevante dell’economia e inoltre l'attitudine del settore pubblico a manifestare una domanda qualitativamente adeguata è imprescindibile per il miglioramento dei mercati e l’introduzione di tecnologie di frontiera. Tutto ciò si rispecchia, infine, sulla disponibilità di infrastrutture e sull’offerta dei servizi pubblici, con importanti effetti sulla produttività delle imprese e sul tenore di vita dei cittadini.

Attraverso lo strumento dell'appalto, qualsiasi ente pubblico può ottenere dal libero mercato beni e servizi utili al soddisfacimento – tanto in forma diretta quanto indiretta – dei bisogni della collettività. Gli appalti pubblici sono così decisivi su più livelli per ciò che riguarda la politica economica nazionale, gestendo quantità e qualità delle risorse pubbliche impiegate.
Più esattamente, nell'adempiere alle funzioni di appalto, si affrontano questioni nevralgiche: in primo luogo, la determinazione della domanda pubblica - in termini di selezione e quantificazione dei bisogni da soddisfare, in modo diretto (dotazioni di beni pubblici, servizi per la comunità, …) e indiretto (funzionamento della PA) - tramite l’acquisizione di beni e servizi fruibili dalla collettività o strumentali all’azione pubblica e, in secondo luogo, l’indirizzo per i mercati di produzione strettamente vincolati alla domanda pubblica, ai quali il committente si rivolge per acquisire beni e servizi necessari allo svolgimento delle sue funzioni.
Alla luce di quanto detto pocanzi, la regolamentazione delle procedure in base alle quali si svolgono i rapporti tra gli enti pubblici e le imprese fornitrici è gravata dal fondamentale compito di disciplinare l’attività di acquisizione di beni e servizi sul mercato con la massima efficienza. Quest'ultima, in particolare, può essere raggiunta solo attraverso una leale concorrenza tra le imprese fornitrici, sia ai fini specifici dell'ottenimento delle prestazioni e dei relativi risultati richiesti alle imprese, sia a quelli più generici associati alla maturazione sul piano della competitività del sistema industriale ed alla crescita della produttività complessiva. L’introduzione di un sistema concorrenziale è stata quindi ritenuta essenziale per la progressiva inclusione della tematica degli appalti pubblici nel più ampio contesto dell’integrazione economica europea, sempre affiancata da considerazioni di benessere collettivo.
Il public procurement è perciò divenuto uno degli aspetti basilari per l’espansione del mercato interno, nonché per le connessioni tra l’Unione Europea e gli altri organismi di integrazione economica e commerciale.
 
Il peso specifico ragguardevole in termini di impatto economico-finanziario del "mercato" degli appalti pubblici (per ciò che riguarda l'Unione Europea a 27, la percentuale delle commesse pubbliche rispetto al PIL comunitario tra il 2005 e il 2011 è salita dal 2,9% al 3,40%) è stato uno dei motivi principali che ha spinto le istituzioni comunitarie verso la formalizzazione di regole di funzionamento condivise da tutti gli Stati membri, tanto per il suo ruolo nella realizzazione e nel funzionamento di libere operazioni commerciali intracomunitarie, quanto per estromettere atteggiamenti protezionistici nazionali. Questi ultimi adottati dai governi locali e da essi giustificati per via dell’origine per lo più nazionale delle risorse pubbliche utilizzate; spesso non considerando la notevole quantità dei fondi “comunitari”, in altre parole quelle risorse provenienti dal bilancio dell’UE e a loro volta stanziate agli Stati membri per molteplici scopi comuni, il cui impiego è vincolato al rispetto della disciplina comunitaria.
 
Posto quindi il notevole impatto economico del public procurement, gli organi di governo comunitari hanno concentrato la propria attenzione sull’efficienza della spesa pubblica e sull’ampliamento del mercato interno, con il chiaro intento di centrare obiettivi di politica economica e di integrazione. In questo senso, l’armonizzazione a livello comunitario delle misure comuni di regolazione delle procedure di acquisto della committenza pubblica è divenuta lo strumento per introdurre migliori condizioni di trasparenza e concorrenza nel settore degli appalti pubblici, tanto per soddisfare la necessità di efficienza e stabilità della spesa pubblica, quanto per innovare e ristrutturare i modelli operativi. In particolare, il raggiungimento di una politica di spesa più efficace per le finanze pubbliche attraverso un’opportuna regolamentazione della materia degli appalti pubblici è possibile sia dal lato della domanda sia dal lato dell’offerta.
 
Il progresso delle prescrizioni europee in materia di appalti pubblici si è polarizzato soprattutto su tre profili sostanziali.
In primo luogo, la trasparenza, ricercata con l’elezione a modello principale delle procedure aperte con criteri non discrezionali di selezione delle offerte.
In secondo luogo, la certezza della giurisdizione sulle procedure di appalto, con particolare riguardo alla rapidità dei ricorsi amministrativi avverso le decisioni della committenza pubblica lesive del diritto comunitario.
Infine, l’obbligo di pubblicità tramite pubblicazione dei bandi di gara – il cui valore supera soglie predeterminate – soprattutto sul piano intracomunitario. Profilo quest’ultimo impiegato come indice del grado di apertura potenziale dei mercati nazionali delle commesse pubbliche, attraverso le statistiche relative alla pubblicità delle gare tramite la Gazzetta ufficiale della Comunità Europea.
 
Si osserverà come, a fronte di un consistente volume finanziario del mercato degli appalti pubblici complessivamente inteso, al processo di integrazione comunitaria è stato assegnato un compito essenziale nel facilitare l’introduzione della potenziale concorrenza, conseguibile attraverso l’avvicinamento delle discipline nazionali in materia e l’intensificazione delle misure di trasparenza, realizzata, come detto, soprattutto con l’applicazione degli obblighi di pubblicità su scala europea della domanda di beni, servizi e forniture espressa dalle amministrazioni aggiudicatrici degli Stati membri. Tali progressi, comunque, si connotano di caratteristiche peculiari per ogni singolo paese membro dell’Unione. Ci si riferisce, in particolare, alla forte differenziazione dell’apertura dei mercati domestici rispetto alle quote che rimangono in mano ad aziende nazionali, prevedibilmente a causa di numerosi fattori, di “struttura” – come il grado di decentramento della spesa pubblica o il livello di infiltrazione del settore pubblico nell’economia – o di “chiusura” – riguardo a condotte elusive mosse da operazioni di sottodimensionamento da parte delle amministrazioni nazionali, regionali e locali o a comportamenti favorevoli alle aziende locali, nonostante la loro formale incompatibilità con il Trattato UE.
 
Lo sviluppo della trasparenza e della concorrenza non assolve soltanto ad una funzione di consolidamento del mercato interno, poichè ha anche palesi impatti positivi sull’efficienza micro e macroeconomica degli Stati e dell’Unione nel suo complesso, sia in ambito pubblico che produttivo. Le pratiche concorrenziali sono infatti fondamentali per l’efficienza della spesa pubblica, in quanto la realizzazione di mercati trasparenti e concorrenziali permette alle amministrazioni pubbliche di acquistare beni e servizi di migliore qualità e convenienza e a prezzi più bassi, ottenendo così una più efficace allocazione delle risorse provenienti dalla fiscalità prelevata ai contribuenti.
In più, come già accennato, anche le imprese possono giovarsi della realizzazione della trasparenza e della non discriminazione nelle procedure di accesso ai mercati di public procurement. Come già ampiamente dimostrato, infatti, l’impulso ad una maggiore spinta concorrenziale migliora efficacia e competitività dei mercati. Ciò vale particolarmente su base territoriale, dove mercati locali privi della presenza di operatori in grado di sfruttare una posizione dominante nel settore, sono più dinamici e pronti al confronto con le altre imprese in gara; con il risultato di promuovere significativi stimoli all’efficienza economica, in quanto i soggetti operanti nel mercato sono maggiormente stimolati ad incrementare la propria competitività sia sulla qualità che sui prezzi e, quindi, sono in grado di misurarsi non solo sui mercati nazionali, ma anche su quelli esteri.
 
Dall’analisi degli interventi sul tema del public procurement, in particolare degli organi dell’Unione Europea, si possono delineare precisi obiettivi nella regolamentazione delle procedure di assegnazione degli appalti pubblici, che intervengo su diversi piani. Tali obiettivi, infatti, riguardano: l’abbassamento dei prezzi pagati dalle amministrazioni pubbliche, in modo da poter agire sul deficit di bilancio, attraverso il controllo degli equilibri finanziari ed una maggiore efficienza della spesa pubblica; il cosiddetto cross border, ovvero il miglioramento della trasparenza e della concorrenza transfrontaliera; la presenza delle Piccole e medio imprese nei mercati. Questi aspetti di natura tecnica rappresentano dei parametri per valutare il progredire o meno dell’apertura del settore degli appalti pubblici, ma non sono i soli, poiché l’Unione Europea si è preoccupata di includere profili non strettamente economici nelle valutazioni complessive; ci si riferisce agli obblighi imposti alle imprese partecipanti legati ai temi ambientali e sociali, nel tentativo di contrastare l’esclusione di soggetti svantaggiati a cui riservare un trattamento preferenziale.

Un’attenzione particolare è posta alla possibilità – più volte concretizzatasi – che nel settore delle commesse pubbliche le amministrazioni favoriscano indebitamente determinati operatori locali, aggirando così il principio di parità di trattamento, a detrimento dell’interesse della collettività. L’esigenza di scongiurare favoritismi e tendenze protezionistiche mediante specifiche norme nazionali e comunitarie deputate a disciplinare gli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, quindi, scaturisce dalla volontà di assicurare alla collettività che le acquisizioni di beni e servizi delle amministrazioni pubbliche siano orientate al mantenimento dell’equilibrio tra un livello qualitativo dei prodotti e servizi acquistati e la ricerca del minor prezzo attraverso i meccanismi concorrenziali.
L’elaborazione del corpus normativo del public procurement sul piano nazionale e comunitario è avvenuta per mezzo di progressivi aggiustamenti volti a migliorare la performance del sistema di regole e di gestione del settore. Da una parte, si cerca di ottenere il concreto rispetto dei principi di trasparenza e delle regole di concorrenza; dall’altra parte, è presente il proposito di ovviare all’introduzione di rigidità procedurali che possano rivelarsi controproducenti, ostacolando le amministrazioni nella scelta dell’offerta migliore.
 
Articolo redatto dal Dott. Riccardo Cerulli - 30/4/2016 - Serie di articoli dedicati all'assegnazione degli appalti pubblici
 
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