Dalla riflessione sugli elementi che si manifestano dal novero di ordinanze di emergenza, dalla gamma delle norme derogate e dalle spese affrontate per gli interventi indifferibili, emerge come nell’arco degli ultimi quindici anni una considerevole frazione di spesa pubblica sia stata utilizzata per impieghi legati ad interventi sottratti in tutto o in parte non solo all’osservazione delle procedure previste dal d.lgs. n. 163/2006 ma – in determinate circostanze affatto trascurabili e specialmente nell’ambito dei “grandi eventi” – anche ad ogni attività di rilevazione e controllo da parte dei soggetti ad esse generalmente deputati.
 
Prima fra tutti, la Corte dei Conti.
All’indomani dell’entrata in vigore dell’articolo 14 del decreto–legge 23 maggio 2008, n. 90 («Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile»), infatti, i provvedimenti adottati ai sensi dell’articolo 5 della l. n. 225/1992 e dell’articolo 5-bis, comma 5, del d.l. n. 343/2001 non erano più soggetti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti. Una simile condizione ha stimolato la stessa magistratura contabile a prendere provvedimenti in diverse circostanze allo scopo di riscontrare l’eventuale presenza del presupposto della necessità e dell’urgenza di provvedere, legittimanti la natura emergenziale dell’ordinanza o il suo collegamento a grandi eventi. Tutto ciò per attestare l’esattezza della sottrazione dal controllo preventivo di legittimità.
Nei suoi determinanti interventi, il più importante dei quali è la deliberazione delle Sezioni Centrali n. 5/2010/P del 4 marzo 2010, la Corte dei Conti ha utilizzato una strategia atta a dimostrare che le manifestazioni o gli interventi oggetto delle ordinanze non potessero essere gestiti tramite gli strumenti della protezione civile. Eludendo in tal modo gli effetti del citato articolo 14, d.l. 90/08 e, di conseguenza, reimpostando l’assoggettabilità al controllo preventivo di legittimità per gli atti controllati.

A titolo di esempio, si può citare la Deliberazione n. 9/2010/P del 6 maggio 2010, concernente le ordinanze di protezione civile relative al grande evento «Louis Vuitton World Series».
In questa sentenza, la Corte ha valutato che un tale evento sportivo – al pari di qualsivoglia attività volta alla promozione turistica, alla valorizzazione di beni culturali ed ambientali – non potesse, di per sé, realizzare un presupposto appropriato per un’ordinanza di protezione civile, che comportava procedure in deroga alla legge, l’impiego di personale del Dipartimento e di denari del Fondo della protezione civile.
Di conseguenza, si escludeva che la normativa di protezione civile potesse essere utilizzata per le mere attività di organizzazione di una tale manifestazione, ammettendo al visto ed alla conseguente registrazione le due ordinanze sottoposte a controllo. Secondo la logica di fondo elaborata dai magistrati contabili, «gli eventuali atti dichiarativi di situazioni di emergenza o di grande evento sono atti endoprocedimentali» ed in particolare «le ordinanze di protezione civile, quanto meno nelle parti che non trovano fondamento nella specifica competenza del Dipartimento della protezione civile, rientrano nella tipologia delle “direttive generali per l’indirizzo e lo svolgimento dell’azione amministrativa”, che l’art. 1, comma 3, lettera “b” della legge 14 gennaio 1994, n. 20 sottopone al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti» (nella stessa sentenza, la Corte non ha perso occasione per segnalare i proprio dubbi circa l'incostituzionalità della norma che prevede l'esenzione dal controllo di legittimità: «[…], rimanendo impregiudicata l’eventuale questione di legittimità costituzionale della norma (art. 14 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 14 luglio 2008, n.123) che ha previsto tale esenzione (dal controllo di legittimità) […]»).
 
Ancora sulla questione dell’assoggettabilità a controllo preventivo di legittimità di ordinanze di protezione civile, la Corte si è adoperata con la deliberazione n. 16/2010/P del 4 agosto 2010, attraverso la quale ha giudicato le ordinanze riguardanti la zona archeologica di Pompei, ritenendo che, nel caso dell’area interessata, i presupposti per la dichiarazione di stato di emergenza non fossero presenti; tuttavia, poiché l’ordinanza risultava avere avuto totale concretizzazione, la stessa Corte ha concluso che l’ordinanza in analisi non potesse più formare oggetto di controllo preventivo di legittimità.
 
Infine, un altro intervento esemplare della Corte dei Conti riguarda la Deliberazione n. 23/2010/PREV del 14 ottobre 2010 concernente la realizzazione del grande evento EXPO Milano 2015.
Precisamente, la Corte dei Conti ha ammesso al controllo di legittimità le ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3900 (Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3900 del 5 ottobre 2010 – «Disposizioni concernenti la realizzazione del" grande evento" EXPO Milano 2015») e n. 3901 (Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3901 dell'11 ottobre 2010 – «Ulteriori disposizioni urgenti concernenti la realizzazione del "grande evento" EXPO Milano 2015»), considerando la situazione oggetto degli stessi interventi governativi «[…] unica, nel suo genere, espressamente prevista dalla legge, che la delinea nella sua fattispecie, qualificandola, con la nomina del commissario straordinario del Governo, come eccezionale, singolare, straordinaria, con riferimento ai tempi, tassativamente stabiliti a livello internazionale (svolgimento della manifestazione nel 2015, riunione del BIE per la registrazione dell’evento 18 ottobre 2010, riunione dell’assemblea generale permanente del BIE 23 novembre 2010 per la conferma definitiva), al luogo ed all’ordinamento nazionale ed internazionale. La sua realizzazione ed il suo svolgimento si situano nell’ambito di accordi e convenzioni sovranazionali, esponendo la Repubblica italiana nel contesto internazionale».
 
Per queste motivazioni, gli straordinari strumenti giuridici, a cui si è potuto ricorrere per fini operativi, discendevano funzionalmente dal singolare disposto legislativo (il citato art. 14, comma 2, D.L. n. 112/2008) e non dalla disciplina generale concernente gli interventi di protezione civile.
Anche alla luce degli autorevoli interventi della Corte dei Conti sopra descritti, il legislatore del 2010 – a soli due anni dall’introduzione nell’ordinamento nazionale della norma di interpretazione autentica prevista dell’art. 14, D.L. n. 90/2008 – ha sovvertito il modello precedente attraverso la promulgazione del citato decreto–legge 29 dicembre 2010, n. 225. Quest’ultimo, all’articolo 2, comma 2-sexies, ha inserito nell’articolo 3, comma 1 della legge 14/1/1994, n. 20, la lettera c-bis), la quale aggiunge agli atti non aventi forza di legge soggetti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti anche «i provvedimenti commissariali adottati in attuazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei ministri emanate ai sensi dell'articolo 5, comma 2, della legge 24 febbraio 1992, n. 225». Con tale espresso richiamo, si evince l’inequivocabile intenzione della norma di sottoporre ad un maggiore controllo, anche preventivo di legittimità della Corte dei Conti, le ordinanze in deroga per l’attuazione degli interventi conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza.
 
Merita attenzione anche il ruolo degli enti locali nella gestione dei grandi eventi.
Con il comma 9 dell’articolo 31, infatti, la Legge di stabilità 2012 ha equiparato, ai fini del patto di stabilità interno, gli interventi realizzati dagli enti locali nel contesto di manifestazioni riconosciute dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri come grandi eventi ai provvedimenti adottati per l’attuazione delle ordinanze emanate a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza.
Per questa via sono stati quindi esclusi dal saldo finanziario rilevante ai fini della verifica del rispetto del patto di stabilità interno, le entrate e le spese sostenute tanto per gli interventi emergenziali in deroga, quanto per l’organizzazione dei grandi eventi.
In particolare – in base alle indicazioni della Circolare del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato n. 5 del 14 febbraio 2012 («Circolare concernente il patto di stabilità interno per il triennio 2012 – 2014 per le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e, a decorrere dal 2013, per i comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti») – le esclusioni operano distintamente per le entrate e per le spese nel modo di seguito indicato:
1. Entrate: sono escluse dal saldo finanziario di riferimento, valido per la verifica del rispetto del patto di stabilità interno, le sole risorse provenienti dal bilancio dello Stato (e non anche da altre fonti) purchè registrate successivamente al 31 dicembre 2008. L’esclusione opera anche se le risorse statali sono trasferite per il tramite delle regioni.
2. Spese: sono esclusi gli impegni di parte corrente e i pagamenti in contro capitale – disposti a valere sulle predette risorse statali – effettuati per l’attuazione di ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito di dichiarazione dello stato di emergenza, purchè effettuati a valere su risorse registrate al 31 dicembre 2008. Al riguardo, si sottolinea che sono escluse dal patto di stabilità interno le sole spese effettuate a valere sui trasferimenti dal bilancio dello Stato e non anche le altre tipologie di spesa (ad esempio le spese sostenute dal comune a valere su risorse proprie).
L’esclusione delle correlate entrate è stata prevista per compensare gli effetti negativi sugli equilibri di finanza pubblica indotti dall’esclusione delle spese.
L’esclusione opera anche se le spese sono effettuate in più anni e, comunque, nei limiti complessivi delle risorse assegnate e/o incassate.
Si precisa che le spese sono escluse anche successivamente alla revoca dello stato di emergenza, purchè nei limiti delle relative entrate accertate (per la parte corrente) o incassate (per la parte capitale) in attuazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri.
L’esclusione opera, inoltre, in relazione ai mutui ed ai prestiti con oneri di ammortamento ad intero carico dello Stato e, quindi, la stessa non si estende a quelli contratti dall’ente locale con oneri a carico del proprio bilancio. Si impone, quindi, la verifica in ordine alla natura statale delle risorse da escludere, nonché l’effettiva emanazione delle ordinanze.
 
Articolo redatto dal Dott. Riccardo Cerulli - 24/03/2017 - Serie di articoli dedicati ai grandi eventi