In ogni emergenza si profila un pericolo di violazione dei diritti fondamentali e di deroghe alle norme vigenti, ma cos’è un’emergenza? Quali eventi sono suscettibili di essere qualificati con questo termine? Quali caratteristiche devono avere tali eventi affinché possano giustificare il venir meno della situazione ordinaria?
 
All’interno della categoria dell’emergenza è possibile accomunare un complesso estremamente vasto ed eterogeneo di situazioni, le quali – producendo uno stato di crisi – pongono la necessità di un intervento il più possibile tempestivo che possa al contempo salvaguardare i diritti fondamentali della persona.
La più risalente accezione di emergenza è quella legata alla categoria delle calamità naturali, che comprende terremoti, maremoti, eruzioni vulcaniche, frane, valanghe, alluvioni e tornado.
Per la straordinaria gravità dei danni alle popolazioni ed ai beni che possono essere direttamente causati e successivamente indotti nel tessuto socio-economico delle zone colpite, e per le profonde mutazioni che sovente ne conseguono, il terremoto si presenta indubbiamente come la più importante delle calamità naturali; anche alla luce – ai fini della presente indagine – dell’ingente affidamento di appalti di lavori pubblici che ogni volta ne consegue.
In considerazione delle caratteristiche geologiche e della forte presenza di insediamenti umani e delle relative infrastrutture, il territorio italiano è ad alto rischio sismico. Quest’ultimo, quindi, è tra i primi ad essere stato studiato da disposizioni di legge, tanto dal lato di ricostruzioni ex post, quanto da quello della prevenzione ex ante.

In ordine di importanza, seguono il rischio idrogeologico, oggetto di una cospicua e complessa normativa, e a livello più generale il cosiddetto rischio climatico, dato dall’introduzione nell’ecosistema di sostanze come i gas-serra, corresponsabili del riscaldamento del pianeta.
Le tipologie di rischi appena richiamate sono comprese nella categoria dei rischi naturali, a loro volta rientranti nella macroarea dei rischi ambientali.
Dato il rapporto “a doppio binario” tra uomo e natura, ai rischi naturali fanno da contraltare i rischi umani (o di origine antropica), ovvero tutti quelli che, in via mediata o immediata, sorgono in conseguenza di un’attività umana. Il rapporto tra uomo e ambiente, infatti, si qualifica per un’ambiguità di fondo in quanto l’uomo può essere allo stesso tempo aggredito e aggressore rispetto all’ambiente.
La classificazione tradizionale dei rischi connessi all’attività dell’uomo fa generalmente riferimento a tre categorie: biologici, chimici e nucleari.
I rischi biologici sono riconducibili all’alveo dei rischi sanitari, che possono scaturire in due tipologie di emergenze.
La prima fa da corollario all’emergenza che si verifica nel caso di catastrofi.
In tutti i casi in cui l’emergenza sanitaria si manifesta come conseguenza di evento dannoso di altra origine, sorge la necessità di un coordinamento e cooperazione tra gli operatori sanitari, che fanno capo ai diversi livelli territoriali e la protezione civile. Conseguentemente le competenze generali e di coordinamento per la gestione delle emergenze in materia sanitaria sono assegnate non alle autorità sanitarie ma sono ripartite tra Stato, regioni e comuni a seconda della dimensione dell’evento. In caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale il sindaco adotta le ordinanze contingibili e urgenti. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali.
La seconda tipologia di emergenza derivante da rischio biologico è quella della diffusione di malattie, dovute a cause diverse, che per dimensione o pericolosità rappresentano un rischio imprevedibile per l’uomo.
Per quanto concerne il rischio chimico, sono ad esso riconducibili quello da inquinamento e quello industriale, dal quale, infine, deriva il rischio nucleare.

 
Nonostante il rischio nucleare in Italia sia percepito solo per via indiretta (si ricorderà che all’indomani dell’incidente alla centrale nucleare di Chernobyl del 1986 nel territorio italiano venne interdetta l’attività di produzione di energia nucleare grazie ai referendum abrogativi del 1987) le numerose centrali attive pochi chilometri oltre il confine nazionale hanno indotto le istituzioni italiane ad elaborare nel 1996 un Piano nazionale delle misure protettive contro le emergenze radiologiche che indica una serie di azioni che le autorità sono obbligate ad avviare per contenere gli effetti della diffusione di una eventuale nube radioattiva proveniente dall’estero. Nel piano sono scritte le procedure di messa in funzione delle autorità competenti, la catena di comando e controllo per la gestione dell’emergenza (al cui vertice è posto il Dipartimento della protezione civile) e le procedure per la diffusione delle informazioni tra le autorità e alla popolazione che può essere coinvolta dall’evento incidentale.
 
In tempi odierni, alle emergenze ambientali si sono affiancate anche quelle economiche e finanziarie. Gli ordinamenti nazionali, infatti, hanno iniziato ad attribuire alla p.a., già all’inizio del ventunesimo secolo (il riferimento è al crollo di Wall Street del 1929 e a tutta la legislazione che seguì nel corso del New Deal; più recente l’esempio della grave crisi economica argentina del 2001, foriera di aspri disordini sociali), compiti di prevenzione e rimozione degli effetti socialmente dannosi delle emergenze in grado di alterare il normale trend dei mercati e dei livelli occupazionali.
Tra le urgenze di carattere economico e finanziario si distinguono quelle derivanti dalla crisi dei mercati o della finanza pubblica; da interventi illegali sui mercati e da crisi di una o più imprese collegate.
Nel primo caso, le risposte al fenomeno sono deputate a specifiche leggi che avviano interventi transitori che derogano al normale assetto dei poteri e dei diritti allo scopo di sopravanzare alla situazione di allarme con strumenti ampliativi dei poteri di intervento pubblico e limitativi dei diritti e dell’autonomia dei privati.
Tali norme, pur essendo dotate di ampi margini di discrezionalità – per via dell’impossibilità di precisarne gli ambiti di applicazione soggettivi e temporali – non sono comunque state di ausilio per prevenire con efficacia dissesti e cattive gestioni, come alcuni scandali finanziari recenti hanno dimostrato (esemplari i casi Enron e Madoff).
Il dissesto finanziario di aziende private, invece, diviene emergenza economica quando si tratta di attività nevralgiche, come banche o concessionari di servizi pubblici, o per le dimensioni dell’impresa. In questi casi, il maggiore strumento di intervento è costituito dall’amministrazione controllata. Quest’ultima reintrodotta dal decreto – legge n. 83 del 22 giugno 2012, dopo essere stato inizialmente abrogata dal decreto legislativo n. 5 del 9 gennaio 2006, volto a consentire la continuità dell’attività di un’azienda in difficoltà economiche allo scopo di sottrarre questi soggetti al fallimento. In altri termini, sulla scorta della considerazione in virtù della quale le ordinarie procedure concorsuali sono orientate in primo luogo al soddisfacimento dei creditori dell’impresa insolvente e che perciò finisco per sacrificare eccessivamente altri, contrapposti, interessi, si è cercato, nei casi di maggior rilevanza sociale di sottrarre queste vicende all’ordinario diritto fallimentare e di trovare soluzioni specifiche che tali interessi consentissero di salvaguardare.
 
Un’ultima forma generale di emergenza nasce dai rapporti sociali e può dipendere da numerosi fattori, quali, in particolare, i rischi politici e sociali – nazionali o sopranazionali – dipendenti da crisi che sfociano in conflitti armati o atti terroristici in grado di minacciare la vita o i beni di cittadini italiani oppure i comportamenti, connessi alla funzione dell’ordine e della sicurezza pubblica, che danno luogo a reati che per dimensione, durata o complessità sono assimilabili a fenomeni emergenziali (quali la c.d. emergenza mafia o emergenza droga).

Ogni crisi sembra sistematicamente aprire la strada ad una maggiore concentrazione del potere ed una correlativa limitazione dei diritti, in ossequio alla necessità di salvaguardare diritti fondamentali della persona quali la vita, la salute, la sicurezza e la dignità. Da qui la legittimazione costituzionale e fondamentale delle deroghe all’evidenza pubblica nella realizzazione delle opere necessarie per garantire e tutelare la persona umana nel suo complesso di valori.
Tali interventi, quindi, comportano l’uso di poteri straordinari ed eccezionali, da intendersi sulla base della «sopraggiunta inadeguatezza del diritto ordinario e la conseguente necessità di un intervento urgente a contenuto sospensivo o derogatorio che, con mezzi eccezionali, continui a garantire i valori e gli interessi normalmente protetti dall’ordinamento».
Ma sono sufficienti i poteri straordinari a soddisfare le necessità scaturite dall’emergenza? E fino a che punto è legittimo esercitarli? È possibile far fronte all’emergenza con i poteri ordinari?
 
Articolo redatto dal Dott. Riccardo Cerulli - 21/7/2016 - Serie di articoli dedicati all’emergenza nei contratti pubblici